MENDAYUNG DI ANTARA DUA KARANG
Pasal 33, Ekonomi Konstitusi, dan Negara yang Belum Selesai
Pasca-kejatuhan rezim Orde Baru, saya diminta oleh Presiden BJ Habibie untuk menjadi anggota MPR RI mewakili golongan pemuda. Usia saya baru 27 tahun waktu itu. Di usia semuda itu, saya menyaksikan pemandangan paling berharga sekaligus monumental dalam sejarah bangsa: runtuhnya sebuah kekuasaan besar karena kapasitasnya tak lagi memadai untuk menghadapi badai persoalan.
Kekuasaan yang mencengkeram selama lebih dari tiga dekade itu tiba-tiba lunglai dan berada di mahkamah peradilan sejarah.
Sebagai implementasi dari tuntutan reformasi mahasiswa, reformasi ketatanegaraan bergulir melalui empat gelombang amandemen konstitusi. Saya beruntung terlibat aktif di dalam forum-forum tersebut, mula-mula sebagai anggota, lalu sebagai tenaga ahli MPR.
Berada di ruang-ruang sidang itu memberi saya kemewahan intelektual untuk menyaksikan langsung perdebatan sengit para pakar, khususnya di bidang ekonomi politik.
Dari seluruh perdebatan panjang amandemen UUD 1945, ada satu frasa yang tidak pernah hilang dari ingatan saya: konstitusi Indonesia dirancang untuk “mendayung di antara dua karang.”
Frasa legendaris dari Bung Hatta ini bukan sekadar jargon politik luar negeri, melainkan sebuah peringatan sekaligus panduan domestik tentang bagaimana bangsa ini harus mengelola ekonomi politiknya. Di satu sisi berdiri karang komunisme yang meniadakan kebebasan dan hak milik. Di sisi lain tegak karang liberalisme yang mengabaikan keadilan dan membiarkan pasar mengakumulasi kekayaan tanpa koreksi.
Pasal 33 lahir bukan sebagai kompromi di tengah kebingungan, melainkan sebagai penolakan sadar terhadap dua ekstrem tersebut. Ketika kami memperdebatkannya kembali di era reformasi, esensinya tidak berubah: ini bukan sekadar soal rumusan hukum, melainkan tentang masa depan—ekonomi macam apa yang hendak kita wariskan kepada anak cucu kita?
Warisan Reformasi yang Tidak Pernah Netral
Indonesia memasuki proses amandemen konstitusi tidak dalam suasana akademis yang tenang di atas menara gading. Reformasi 1998 meruntuhkan otoritarianisme, tetapi di saat yang sama membuka ring pertarungan keras tentang arah ekonomi: sejauh mana negara harus mundur, dan sejauh mana pasar boleh merangsek masuk?
Selama lebih dari tiga dekade Orde Baru, Pasal 33 kerap dijadikan legitimasi bagi model ekonomi yang memusatkan kekuasaan di tangan negara. Namun dalam praktiknya, kendali itu berada di tangan segelintir orang yang mengendalikan negara. Ketika krisis moneter 1997–1998 meledak, rapuhnya struktur ini terbongkar telanjang. Konglomerasi yang berkolaborasi dengan kekuasaan runtuh seketika, menyeret negara ke dalam krisis kepercayaan yang hebat.
Pasca-krisis, pendulum reformasi justru bergerak ekstrem ke arah berlawanan: liberalisasi sektoral. Sejak awal tahun 2000-an, lahir berbagai undang-undang yang membuka sektor energi, sumber daya air, hingga ketenagalistrikan kepada logika pasar bebas dan privatisasi.
Akibatnya, Mahkamah Konstitusi (MK) berkali-kali harus turun tangan sebagai “jurumudi darurat”. MK terpaksa membatalkan berbagai ketentuan dalam UU Ketenagalistrikan, UU Migas, dan UU Sumber Daya Air karena dinilai menggerus kedaulatan negara atas cabang produksi strategis yang seharusnya dikuasai negara demi rakyat. Ini bukan deretan kasus hukum yang terpisah, melainkan sebuah pola: teks Pasal 33 dipertahankan di atas kertas, tetapi praktik legislasi terus mencoba menyeret perahu kita ke karang liberalisme.
Dua Karang yang Nyata dalam Angka
Komunisme menawarkan kesetaraan dengan mengorbankan kebebasan, sementara liberalisme menawarkan kebebasan dengan menumbalkan kesetaraan. Indonesia secara formal menolak keduanya. Namun, jika kita jujur melihat realitas hari ini, gejala yang paling dominan justru membawa kita lebih dekat ke karang kedua: ketimpangan yang tinggi di tengah demokrasi yang makin prosedural.
Data resmi memang menunjukkan rasio gini nasional melandai di kisaran sepertiga lebih dalam sedekade terakhir. Namun, angka makro ini menipu mata. Jika kita membedah ketimpangan antarwilayah dan ketimpangan kekayaan (wealth inequality), gambarnya jauh lebih kasar. Sebagian kecil rumah tangga di piramida atas menguasai porsi aset produktif yang tidak proporsional, sementara jutaan warga di akar rumput terjebak dalam sektor informal berisiko tinggi tanpa jaring pengaman.
Di berbagai sektor strategis—mulai dari pertambangan, perkebunan skala besar, keuangan, hingga properti—konsentrasi kepemilikan modal tetap berada di lingkaran yang itu-itu saja. Pasar memang bekerja, tetapi ia bekerja untuk akumulasi, bukan distribusi.
Di sinilah Pasal 33 menemukan relevansi konstannya. Pasal ini tidak pernah anti-pasar; ia anti-dominasi. Ia melarang cabang produksi dan sumber daya alam menjadi arena bebas bagi akumulasi segelintir orang tanpa adanya koreksi negara atas nama rakyat.
Non-Blok Domestik: Ekonomi Konstitusi
Metafora “mendayung di antara dua karang” mula-mula digunakan Bung Hatta untuk menjelaskan posisi politik luar negeri Indonesia yang bebas-aktif di panggung dunia. Kita menolak menjadi satelit Barat yang kapitalis maupun Timur yang komunis. Pilihan jalur tengah ini melahirkan sejarah konkret yang membanggakan: Konferensi Asia-Afrika 1955 di Bandung, Gerakan Non-Blok, hingga perjuangan panjang Deklarasi Djuanda yang mengukuhkan prinsip negara kepulauan (archipelagic state).
Logika Non-Blok di luar negeri ini sebenarnya memiliki padanan struktural yang identik di dalam negeri, yaitu Pasal 33 UUD 1945. Ini adalah “Non-Blok” di ranah ekonomi.
Pasal 33 memuat tiga lapis logika yang saling mengikat:
1. Basis Nilai: “Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan.” Ini adalah penolakan tegas terhadap individualisme pasar murni sekaligus kolektivisme negara total.
2. Struktur Kekuasaan: “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.” Ini menetapkan bahwa sektor strategis tidak boleh tunduk pada insting pemburu rente dan laba semata.
3. Tujuan Normatif: Semua penguasaan itu hanya sah sejauh “dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.”
Dengan kata lain, Pasal 33 bukanlah pasal yang “pro-negara” atau “pro-pasar”. Ia adalah pasal yang pro-konstitusi. Inilah yang disebut Prof. Jimly Asshiddiqie sebagai Ekonomi Konstitusi.
Ekonomi konstitusi berangkat dari asumsi bahwa kekuasaan ekonomi adalah kekuasaan politik dalam bentuk lain, sehingga ia wajib tunduk pada teks UUD 1945. Negara memang wajib menguasai cabang produksi strategis, tetapi penguasaan itu bukan hak istimewa birokrasi; ia adalah mandat yang hanya sah jika dipakai untuk memperluas kemakmuran rakyat dan memperkecil jurang ketimpangan. Pasal 33 adalah kontrak sosial-ekonomi yang sakral: rakyat menyerahkan kedaulatan sumber daya kepada negara, dengan syarat negara tidak berkhianat kepada ‘untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat’.
Rekonstruksi Makna: Instrumen Negara dan Asas Kekeluargaan
Dalam diskursus publik hari ini, frasa “dikuasai oleh negara” sering kali disempitkan maknanya menjadi “dimiliki dan dioperasikan langsung oleh BUMN”. Ini keliru. Penguasaan oleh negara memiliki spektrum yang lebih luas dan halus: bisa berupa kepemilikan aset, pengaturan ketat melalui regulasi dan lisensi, penetapan harga dasar (price ceiling/floor), hingga penentuan tata ruang.
Intinya bukan pada bentuk badan hukumnya, melainkan pada kendalinya (control). Apakah negara mengarahkan sektor tersebut untuk kemanfaatan publik maksimum, atau justru membiarkannya menjadi arena akumulasi laba privat? Konstitusi tidak memaksa negara memiliki segala hal, tetapi memaksa negara mengendalikan hal-hal strategis agar tidak menjadi alat eksploitasi manusia atas manusia (l’exploitation de l’homme par l’homme).
Begitu pula dengan “Asas Kekeluargaan”. Istilah ini sering kali terdengar romantis seperti nostalgia kampung halaman yang rukun. Padahal, dalam konteks Pasal 33, kekeluargaan adalah sebuah rumusan distribusi. Kekeluargaan berarti perekonomian tidak boleh digerakkan semata-mata oleh kompetisi berbasis hukum rimba (survival of the fittest), melainkan atas dasar kerja sama dan solidaritas. Dalam praktik, ini mewujud pada penguatan koperasi, kebijakan fiskal yang progresif untuk menyokong yang lemah, serta relasi industri yang menempatkan buruh sebagai mitra produksi, bukan sekadar komponen biaya operasional (cost of production).
Demokrasi Tanpa Ekonomi Konstitusi adalah Ilusi
Generasi kami pada tahun 1998 memilih jalan demokrasi karena percaya ia menyediakan mekanisme koreksi kekuasaan tanpa pertumpahan darah. Kita percaya bahwa prinsip one person, one vote akan memberi jalan bagi rakyat untuk mengubah nasibnya.
Namun, dua dekade lebih merawat demokrasi memberikan pelajaran yang amat getir: demokrasi prosedural tanpa ekonomi konstitusi hanya melahirkan kompetisi merebut kursi, bukan kompetisi melayani rakyat.
Ketika kekayaan terkonsentrasi di tangan segelintir orang, biaya politik menjadi teramat mahal dan tidak transparan. Akibatnya, kebijakan ekonomi dengan mudah dikooptasi oleh lobi modal. Ketika itu terjadi, yang berlaku bukan lagi “satu orang satu suara”, melainkan “satu rupiah satu pengaruh”. Suara rakyat akhirnya berhenti di kotak suara; ia tidak pernah sampai ke dapur, ladang, dan rekening mereka.
Di sinilah dua virus utama merusak sistem kita: kebocoran dan ketimpangan. Kebocoran membuat sumber daya publik tersangkut di birokrasi yang korup atau menguap dalam proyek-proyek mercusuar yang minim dampak riil bagi rakyat. Ketimpangan membuat pertumbuhan ekonomi yang dibanggakan dalam pidato-pidato kenegaraan hanya dinikmati oleh segelintir elite, sementara mobilitas sosial masyarakat bawah macet total.
Sangat berbahaya jika kita menganggap kebocoran dan ketimpangan sebagai dua masalah terpisah. Keduanya adalah satu kesatuan ekosistem yang saling mengunci: ketimpangan menciptakan kelompok elite yang cukup kuat untuk melindungi kebocoran yang menguntungkan mereka, dan kebocoran itu memperlebar ketimpangan dengan menyedot hak-hak publik ke kantong pribadi. Menyerang salah satunya saja adalah kesia-siaan. Agenda konstitusional yang serius harus memukul keduanya sekaligus.
Penutup: Arah Pulang Perahu Kita
Mendayung di antara dua karang selalu berat, dan memang sudah seharusnya berat. Negara yang ingin menghindari otoritarianisme komunis sekaligus menghindari liarnya pasar liberal tidak punya pilihan selain membangun kapasitas institusional yang tinggi: sebuah negara yang kuat, bersih, dan memiliki kompas moral yang jelas.
Jika generasi hari ini ingin menyebut dirinya sebagai pewaris sah Reformasi dan sekaligus penerus para pendiri bangsa, maka ukuran keberhasilan kita bukanlah pada seberapa sering kita meneriakkan kata “demokrasi”. Ukuran sejatinya adalah seberapa serius kita menegakkan Ekonomi Konstitusi dalam kebijakan riil.
Perahu Republik ini belum karam. Dua karang itu masih sangat mungkin kita hindari. Namun, syaratnya satu: kita harus berhenti berpura-pura bahwa mendayung di tengah itu mudah, dan berhenti memaklumi kebocoran serta ketimpangan sebagai “ongkos wajar” dari sebuah pembangunan.
Pada akhirnya, pilihan kita hari ini bukan lagi antara komunisme atau liberalisme, melainkan antara berkhianat atau setia pada konstitusi sendiri. Jika ekonomi konstitusi hanya berakhir sebagai pasal mati di ruang kuliah hukum tanpa keberanian eksekusi, maka demokrasi kita akan merosot menjadi upacara rutin lima tahunan yang meresmikan ketimpangan.
Namun, jika kita berani mengembalikan Pasal 33 ke khitah aslinya—sebagai mandat perkasa untuk melawan kebocoran dan oligarki—maka “mendayung di antara dua karang” bukan lagi sekadar metafora usang. Ia adalah arah jalan pulang: menempatkan rakyat sebagai tujuan, negara sebagai alat, dan kekuasaan sebagai amanat yang wajib dipertanggungjawabkan setiap hari.
Oleh: Fahri Hamzah
(Anggota MPR RI 1998–1999, Tenaga Ahli MPR RI 1999–2004)